40 что не предполагает финансирование образования. Финансирование образовательных учреждений. Нормативное бюджетное финансирование
В соответствии с действующим законодательством оснащение образовательного учреждения (далее – ОУ) может финансироваться из нескольких источников.
Бюджетные ассигнования
В первую очередь это бюджетные ассигнования в виде субсидий на оказание государственных (муниципальных) услуг, а также в виде инвестиций по предусмотренным в бюджете проектам и программам.
В настоящее время принципы финансирования претерпевают изменения. В частности, осуществляется переход от финансирования содержания учреждения как организации к нормативному финансированию оказываемых им услуг. В стоимости таких услуг включаются затраты на содержание необходимого имущества и учебные материалы. Количественные (объемные) и качественные показатели подлежащих финансированию услуг определяются муниципальным заданием, данным учреждению его учредителем. Вместе с тем, требование расходования средств согласно разрешенным направлениям остается неизменным (по статьям расходов).
Формирование расходов бюджетов бюджетной системы РФ осуществляется в соответствии с расходными обязательствами с учетом разграничения полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ (Московской области) и органов местного самоуправления.
К полномочиям органов государственной власти субъекта РФ в сфере образования относится выделение местным бюджетам субвенций, необходимых для реализации основных общеобразовательных программ, в т. ч. на учебники и учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых из местных бюджетов). Размер субвенций определяется в соответствии с нормативами, установленными законами субъекта РФ (Московской области).
К полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов в сфере образования относится обеспечение финансирования на содержание зданий и строений муниципальных ОУ, а также на обустройство прилегающих к ним территорий.
Финансирование ОУ, находящихся в ведении субъектов РФ и муниципалитетов, осуществляется на основе, соответственно, федеральных нормативов и нормативов субъекта РФ, которые определяются по каждому типу и уровню образовательных программ в расчете на одного воспитанника, а также на иной основе.
Нормативы финансирования образовательных учреждений субъекта РФ и муниципальных образовательных учреждений – органами государственной власти субъектов РФ. Органами местного самоуправления могут быть установлены нормативы финансирования муниципальных образовательных учреждений за счет средств местных бюджетов (за исключением субвенций, предоставляемых из бюджетов субъектов РФ).
Целевые программы развития образования
Дополнительное финансирование возможно в рамках целевых программ развития образования. Такие программы могут разрабатываться и приниматься при формировании бюджетов всех уровней государственной власти и местного самоуправления. Средства выделяются ОУ с целью повышения качества оказываемых образовательных услуг и направляются на его переоснащение, повышение квалификации кадров и т. п.
Бюджетные ассигнования в капитальное строительство объектов государственной собственности РФ, государственной собственности субъектов РФ и муниципальной собственности в форме капитальных вложений предусматриваются в соответствии с долгосрочными целевыми программами, а также нормативными правовыми актами, соответственно, Правительства РФ, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ и местной администрации (либо в установленном указанными органами порядке решениями главных распорядителей бюджетных средств соответствующих бюджетов).
Такие инвестиции возможны не только в объекты капитального строительства, но и на приобретение технических средств обучения и иное оснащение образовательного учреждения. Размер предоставляемого финансирования, его получатели, а также требования к направлению расходования средств определяются при разработке соответствующей программы, которая утверждается высшим органом исполнительной власти (местной администрацией – в муниципалитетах) и включается в бюджет законодательной властью (представительным органом – в муниципалитетах). Например, большое количество финансовых средств было выделено для оснащения ОУ в регионах – победителях комплексного проекта модернизации образования.
Приносящая доход деятельность
Средства, полученные от приносящей доход деятельности, также могут быть использованы для улучшения оснащения ОУ. В соответствии со ст. 298 Гражданского кодекса РФ доходы от разрешенной законодательством деятельности и приобретенное за счет этих средств имущество поступают в самостоятельное распоряжение учреждения и должны учитываться на отдельном балансе. Однако бюджетным учреждениям можно их расходовать только с соблюдением установленного законодательством порядка.
Бюджетным кодексом РФ предусмотрено принятие федерального закона, определяющего особенности использования бюджетными учреждениями средств от оказания платных услуг, безвозмездных поступлений от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств, в т. ч. добровольных пожертвований и средств от иной приносящей доход деятельности. В настоящий момент данный закон не принят.
Сдача имущества в аренду
Отдельным источником финансирования являются доходы от сдачи в аренду имущества ОУ. Пока (до дня вступления в силу нового федерального закона) использование этих доходов регламентируется следующим образом:
- порядок использования доходов от сдачи в аренду имущества, находящегося в муниципальной собственности и переданного в оперативное управление муниципальным бюджетным учреждениям устанавливается муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования.
Пожертвования
ОУ могут оснащаться и за счет средств, полученных в качестве дара или пожертвования, а также за счет грантов. Жертвоваться могут не только денежные средства, но и имущество в материальной форме. В последнем случае имущество должно быть поставлено на баланс учреждения, учтено в органе управления имуществом и закреплено за учреждением на правах оперативного управления. Обязательным является соблюдение цели пожертвования, установленной дарителем или грантодателем. В случае использования учреждением такого имущества (в т. ч. денежных средств) не по назначению, определенному жертвователем, последний вправе в судебном порядке потребовать возврата имущества.
Целевой капитал
Образовательные учреждения также могут использовать для финансирования своего оснащения целевой капитал. Однако в силу длительности и сложности его формирования роль этого источника финансирования в настоящее время нельзя назвать существенной.
Заемные средства
Бюджетным учреждениям действующее законодательство РФ запрещает привлечение заемных средств.
Нормативные документы
- Бюджетный кодекс РФ от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 19.07.2009)
- Гражданский кодекс РФ (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ (ред. от 17.07.2009, с изм. от 18.07.2009)
- http://www.menobr.ru/
Повышение качества и конкурентоспособности образовательных услуг возможно при наличии и эффективном использовании всех видов ресурсов и прежде всего финансовых ресурсов. В условиях действия рыночных отношений в экономике успешное развитие системы образования обеспечивается лишь при многоканальном, многоисточниковом финансировании.
Мобилизуя средства на развитие образования из различных источников, надо помнить, что гарантированным продолжает оставаться основной источник - стабильное государственное финансирование.
В действующем законодательстве область образования провозглашена приоритетной. В соответствии с этим законодательно определен порядок государственного финансирования образования.
Одним из важнейших институтов государства является бюджетная система. Финансовые ресурсы, мобилизуемые в бюджетную систему, обеспечивают федеральным и территориальным органам власти возможность успешно выполнять возложенные на них политические, экономические и социальные функции. Государство с помощью бюджета сопоставляет законодательно определенные потребности, например, на развитие образования, и возможные финансовые ресурсы для их удовлетворения.
В Бюджетном кодексе РФ (ст. 6) понятие «бюджет» определено как форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.
Бюджетная система России определяется как основанная на экономических отношениях и государственном устройстве страны, регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов.
Консолидированный бюджет страны представляет собой свод (сумму) бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.
Бюджетный процесс - это регламентируемая нормами права деятельность федеральных и региональных (субъектов РФ) органов государственной власти, органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса (например, органов управления образованием и образовательных учреждений) по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, а также по контролю за их исполнением.
Межбюджетные отношения - это взаимоотношения между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса. При этом рассматриваются вопросы закрепления доходных источников, перераспределения доходов и расходов бюджета (включая расходы на образование).
Бюджетное учреждение (ст. 161 БК РФ) - это организация, созданная федеральными и региональными органами государственной власти, органами местного самоуправления для осуществления социально-культурных (например, образовательных) функций некоммерческого характера, деятельность которой финансируется из соответствующего бюджета на основе утвержденной сметы доходов и расходов.
На основе прогнозируемых объемов предоставления государственных или муниципальных услуг (например, образовательных) и установленных нормативов финансовых затрат на их предоставление, а также с учетом исполнения сметы доходов и расходов отчетного периода бюджетное учреждение (в том числе образовательное) составляет и представляет бюджетную заявку на очередной финансовый год, которая подается на утверждение главному распорядителю или распорядителю бюджетных средств.
Бюджетное учреждение (включая образовательное учреждение) использует бюджетные средства в соответствии с утвержденной сметой доходов и расходов.
Подведомственное федеральным органам исполнительной власти бюджетное учреждение (в том числе образовательное) использует бюджетные средства исключительно через лицевые счета бюджетных учреждений, которые ведутся федеральным казначейством.
Получатель бюджетных средств (ст. 162 БК РФ) - это бюджетное учреждение или иная организация, имеющая право на получение бюджетных средств в соответствии с бюджетной росписью на соответствующий год.
Получатели бюджетных средств (ст. 163 БК РФ):
Имеют право на: своевременное получение и использование бюджетных средств в соответствии с утвержденным бюджетной росписью размером с учетом сокращения и индексации; своевременное доведение уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств; компенсацию в размере недофинансирования;
Обязаны: своевременно подавать бюджетные заявки или иные документы, подтверждающие право на получение бюджетных средств; эффективно использовать бюджетные средства в соответствии с их целевым назначением; своевременно и в полном объеме возвращать бюджетные средства, полученные на возвратной основе, и вносить плату за пользование этими средствами; своевременно представлять отчет и иные сведения об использовании бюджетных средств.
Правительство РФ утвердило положения о федеральных органах управления образованием, в которых определило их функции в части финансирования.
Так в Положении о Федеральном агентстве по образованию (утверждено постановлением Правительства РФ от 17.06.04 №288) установлено, что агентство осуществляет функции главного распорядителя и получателя средств федерального бюджета, предусмотренных на содержание агентства и реализацию возложенных на него функций.
В Положении о Министерстве образования и науки РФ (утверждено постановлением Правительства РФ от 15.06.04 №280) указано, что: министерство осуществляет функции главного распорядителя и получателя средств федерального бюджета, предусмотренных на содержание министерства, и возложенных на министерство функций; министр вносит в Минфин России предложения по формированию федерального бюджета и финансированию подведомственных министерству федеральных служб и федеральных агентств.
В Положении о Департаменте экономики и финансов Минобрнауки России (утверждено приказом министра от 22.03.05 №82) определено, что департамент: формирует бюджетные проектировки по финансированию деятельности подведомственных министерству федеральных служб и федеральных агентств, учреждений и организаций в рамках среднесрочного финансового планирования; участвует в рассмотрении Минфином России бюджетных проектировок; согласовывает в Минфине России материалы, расчеты, обоснования, нормативные документы, формы, предусмотренные методикой по определению направлений бюджетных средств; доводит годовые и квартальные уведомления о бюджетных ассигнованиях из федерального бюджета и объемы финансирования расходов до подведомственных бюджетных учреждений; регулирует объемы бюджетных обязательств по направлениям расходования средств в пределах лимитов, выделенных Минфином России; осуществляет мониторинг бюджетной сети Минобрнауки России, подведомственных ему федеральных служб и федеральных агентств в части результативности бюджетных расходов; оказывает методическую помощь по финансово-экономическим вопросам.
В выступлении Президента Российской Федерации В.В.Путина на встрече с членами правительства, руководством Федерального Собрания и членами президиума Государственного совета целый блок посвящен сфере образования и возможностям ее дальнейшего развития.
Как подчеркивается в выступлении президента, надо думать не только о сегодняшнем дне, но и будущем нашей страны. Сегодняшние возможности России вполне позволяют добиться более ощутимых результатов повышения благосостояния народа, не нарушая баланса основных экономических показателей и не допуская всплеска инфляции. И поэтому уже открывающиеся в российской экономике возможности не должны быть упущены.
Экономика России, отмечено в выступлении, за последние пять лет выросла почти на 40%. Проводимый курс обеспечил макроэкономическую стабильность.
Особое внимание уделено в выступлении практическим шагам в реализации приоритетных национальных проектов в таких областях, как здравоохранение, образование, жилье. Именно эти сферы определяют качество жизни людей и социальное самочувствие общества. И решение именно этих вопросов создает необходимые стартовые условия для развития так называемого человеческого капитала.
Важный вопрос - создание механизмов, способных кардинально поднять качество отечественного образования. Нужны особые меры государственной поддержки вузов и школ, активно внедряющих инновационные образовательные программы, современные образовательные технологии.
Анализируя положения данного выступления президента страны, можно сделать необходимые выводы. Один из них заключается в том, что в практической реализации поставленных задач видную роль будет играть государственный бюджет, выделяемые им средства, необходимые для решения проблем развития приоритетных отраслей, включая образование.
Бюджетное планирование позволяет определить объемы и направления использования бюджетных ресурсов в области образования на каждом из уровней управления бюджетной системы РФ. В процессе бюджетного планирования устанавливаются реально допустимые затраты, их обоснованность, определяются стратегия и тактика решения приоритетных общегосударственных, отраслевых, региональных и муниципальных задач в области образования.
Органы управления образованием и образовательные учреждения должны включаться в эту работу уже на стадии определения объема бюджетных средств, намечаемых на развитие образования на всех уровнях - федеральном, региональном и муниципальном. Важно контактировать со всеми депутатами, работниками органов исполнительной власти, участвующими в процессе бюджетного планирования.
При этом уточняются все источники государственного финансирования образования, в том числе:
Из бюджета, за которым закреплено непосредственное финансирование конкретных образовательных учреждений;
Поступления из средств утвержденных целевых образовательных программ на всех уровнях власти;
Распределение расходов на образование между бюджетами разных уровней на основе использования существующих форм межбюджетных отношений (например, расходов на зарплату, приобретение компьютеров и т.п.).
Основным показателем развития экономики страны является объем валового внутреннего продукта (ВВП). В России объем ВВП в 2003 году составлял 12,8 трлн. руб., 2004 г. - 15,3, 2005 г. - 18,7, 2006 г. (прогноз) - 24,4 трлн. рублей. Из приведенных данных видно, за последние годы объем ВВП возрос почти в два раза.
Это позволяло государству увеличивать общий объем консолидированного бюджета страны (сумма бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ) и его расходов на образование. Они составляли в 2001 г. - 264 млрд. руб., 2003 г. - 498 млрд. руб., 2005 г. - 762 млрд. рублей. Рост расходов консолидированного бюджета на образование намечается и на 2006 год.
Именно показатели расходов консолидированного бюджета страны на образование позволяют сделать вывод о том, как в целом по Российской Федерации обеспечиваются конституционные гарантии прав граждан на образование. Ведь подавляющее число образовательных учреждений находится в ведении субъектов РФ и местного самоуправления.
Основополагающим является планирование расходов консолидированного бюджета страны на образование в процентах к объему ВВП на планируемый период (год). На текущий 2005 год этот показатель предусматривался в размере 4,1%.
Проектом Кодекса РФ об образовании предлагается установить данный показатель в размере 6 процентов. Исходя из намечаемого на 2006 год объема ВВП расходы консолидированного бюджета страны на образование должны были бы составить полтора триллиона рублей. Чтобы достичь такого уровня, потребуется в ближайшие годы увеличивать объем расходов консолидированного бюджета страны на образование ежегодно примерно на 250 млрд. рублей. Учитывая сложившиеся темпы роста объема ВВП, подобная задача вполне выполнима.
Какие назревшие проблемы образования поможет решить такое увеличение государственного финансирования образования:
Ликвидировать «нищенское» положение педагогов, что соответственно положительно сыграет в пользу повышения престижности профессии педагога;
Полностью компьютеризировать учебный процесс во всех учебных заведениях (включая сельские школы), что позволяет повсеместно внедрить современные образовательные технологии;
Привести в соответствие с действующими требованиями материально-техническое состояние образовательных учреждений, провести необходимый капитальный ремонт, улучшить учебно-лабораторную базу, обеспечить проведение обязательных противопожарных мероприятий, охрану зданий и жизни обучающихся и работников системы образования.
В своем выступлении президент страны особо подчеркнул, что «будем откровенны, цифры экономического роста для очень многих людей остаются абстрактными». И вполне логично, что он предложил уже в 2006 году увеличить заработную плату участковых терапевтов, педиатров и врачей общей практики в среднем на 10 тысяч рублей в месяц. Ее конкретный размер должен прямо зависеть от объема и качества медицинской помощи.
Учитывая, что здравоохранение и образование объявлены государством приоритетными областями, что врачи и педагоги имеют высшее образование и работают в сложных условиях, полагаю целесообразным рассмотреть и принять на федеральном уровне решение об аналогичном единовременном увеличении зарплаты педагогов на 10 тыс. рублей в месяц.
Тем более что в своем выступлении президент указал: низкая зарплата педагогов - одна из ключевых проблем российского образования.
Как определено Трудовым кодексом РФ (ст. 132), заработная плата (в том числе педагогов) должна зависеть от их квалификации (сюда можно отнести высшее образование и опыт педагогической деятельности), сложность выполняемой работы, количества и качества затраченного труда и не ограничиваться максимальным размером. Вне всякого сомнения, заработная плата педагогов должна индексироваться в соответствии с фактическим уровнем инфляции.
Кроме того, необходимо иметь в виду, что повышение зарплаты педагогов сейчас - это повышение размера их пенсии потом. Так что думать об этом надо с перспективой на 10-15 лет вперед.
Другое важное направление государственного управления и регулирования определено в выступлении президента: в течение 2006 года завершить переход к нормативному финансированию учебного процесса, при котором бюджетные средства следуют за учащимися.
Здесь уместно напомнить о «шарахании» в этом вопросе. В 2004 году в Федеральном законе №122-ФЗ были исключены из действующих законов все упоминания о финансовых нормах в области образования. Отказались даже от нормы 3% расходов федерального бюджета на высшее образование. Хотя к тому времени утверждался федеральный бюджет на 2005 год, в котором предусматривались расходы на высшую школу в размере, превышающем 3%.
Финансовое нормирование позволяет законодательно регулировать процесс бюджетного планирования и финансирования расходов на образование, осуществлять бюджетное прогнозирование на среднесрочный период (до трех лет) затрат государства на обеспечение конституционных прав граждан на образование.
Финансовые нормы должны быть гибкими и позволять комплексно решать вопрос об объеме бюджетных ассигнований на развитие образования в каждом конкретном случае. Наиболее эффективным, на мой взгляд, может быть порядок, когда нормы предусматривают минимальный размер финансирования в расчете на одного обучающегося, а затем должны применяться к ним повышающие коэффициенты. Например, за выполнение государственного заказа, контрольных цифр приема обучающихся за счет средств бюджета, участие в мероприятиях целевых образовательных программ, проведении экспериментов, внедрение современных образовательных технологий. При этом надо обязательно учитывать рейтинг образовательного учреждения.
Главным при окончательном решении вопроса об установлении объема государственного финансирования на очередной финансовый год должна быть реализация всех имеющихся возможностей для повышения качества образования.
Финансирование образования за счет государства необходимо тесно увязывать с достижением намечаемых результатов деятельности системы образования в целом и каждого конкретного образовательного учреждения. Требуется каждый раз уточнять, как выполняется постановление Правительства РФ от 22.05.04 №249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов», предусмотревшего смещение акцентов бюджетного процесса от «управления бюджетными ресурсами (затратами)» на «управление результатами».
Следовало бы внести ряд дополнений и уточнения в Закон РФ «Об образовании»:
В ст. 1 «Государственная политика в области образования» раскрыть понятие «приоритетность образования», включая ответственность государства за финансирование за счет средств бюджета выполнения конституционных гарантий прав граждан на образование;
Восстановить упраздненную статью 40 «Государственные гарантии приоритетности образования», изложив ее в новой редакции с учетом упомянутого выше выступления президента страны;
В статье 41 «Финансирование образовательных учреждений» уточнить вопрос о финансовом нормировании, в том числе с учетом повышающих коэффициентов за достигнутые результаты, бюджетного прогнозирования государственных расходов на образование в перспективе.
Все это призвано содействовать практическому выполнению задач, сформулированных в выступлении Президента России: продолжать системную модернизацию образования; концентрировать бюджетные ресурсы на повышении качества жизни граждан страны; добиваться ощутимой отдачи от государственных ассигнований, не допуская бюджетоприедания. Это курс на инвестиции в человека, а значит, и в будущее России.
Лекция 5. Финансирование образования
Общая характеристика финансирования образования. Из истории финансирования образования. Определение финансирования
5.1. Общие положения
Австралия
Германия
Финляндия
Швейцария
*) Данные за 2002 г.
Источник:Образование в Российской Федерации: 2006. Статистический ежегодник ГУ ВШЭ. - М: ГУ ВШЭ, 2006. - 528 с. .
Приведенные данные не позволяют ответить на вопрос о том, достаточно ли средств выделяется для образования. Кроме того, доля расходов определяется от разных по странам величин государственных расходов и ВВП. Тем не менее приведенные показатели имеют не очень значительный разброс, что может свидетельствовать о наличии каких-то общих закономерностей в определении государственных расходов на образование.
В то же время объемы выделяемых образованию государственных средств практически повсеместно оцениваются как недостаточные, что в определенном смысле можно представить как постоянно действующий фактор - недостаток ресурсов. Воздействие этого фактора заставляет искать дополнительные источники и формировать механизмы рационального использования имеющихся ресурсов.
Основным видом ресурсов, выделяемых системе образования в России, являются средства бюджетов различных уровней, т. е. общественные средства.
В частности, в дневных общеобразовательных учреждениях доля финансирования из средств государственных и муниципальных бюджетов в гг. составляла соответственно 96,6 и 97% .
В целом по системе образования структура финансирования представлена в табл. 5.2
Таблица 5.2. Общая структура финансирования системы образования в России
финансирования
Консолидированный бюджет, всего
По поводу предложенного содержания понятия финансирова - ние“ можно, очевидно, спорить. Оно может показаться недостаточно строгим. Однако не будем претендовать на исчерпывающий характер данного определения. Для дальнейшего изучения вопроса финансирования вполне достаточно приведенной характеристики.
Следует также отметить, что финансирование не следует смешивать с отношениями купли-продажи“ , где есть встречное движение финансовых ресурсов и их материального или нематериального эквивалента в виде товара или услуги. Для дальнейшего изучения это важно, поскольку, строго говоря, далеко не каждое поступление денег или материальных объектов в образовательное учреждение является финансированием. Этот вопрос можно обсудить.
Сметное финансирование - выделение денежных средств из государственного (муниципального) бюджета для покрытия расходов учреждений в соответствии со сметой. Сметное финансирование осуществляется (точнее - должно осуществляться) в точном соответствии с целевым назначением расходов и нормами затрат, устанавливаемыми финансирующим органом с учетом профиля и особенностей деятельности бюджетных учреждений . Затраты группируются в соответствии с бюджетной классификацией , которая определяет целевую направленность ассигнований по каждой смете. Потребность в средствах обосновывается соответствующим расчетом по каждому виду расходов. Не допускаются расходы, не предусмотренные сметой или превышающие сметные ассигнования, а также увеличение затрат за счет каких-либо других источников.
Смета бюджетного учреждения -документ, определяющий объем и поквартальное распределение бюджетных ассигнований на все расходы данного учреждения, составленный в разрезе статей бюджетной классификации и в соответствии с установленными требованиями.
Остальные определения, необходимые для понимания вопросов бюджетного финансирования, установлены Бюджетным кодексом Российской Федерации и другими законодательными актами.
5.2. Из истории финансирования образования
Никто не сомневается, что образование в России финансировалось и раньше, причем из различных источников и в определенном порядке. Изучение материалов, посвященных вопросам финансирования учебных заведений в XIX - начале XX вв., показывает, что источниками поступления средств в учебные заведения были ассигнования государственного казначейства (бюджетные средства), проценты с капиталов, принадлежащих (переданных, пожертвованных) учебным заведениям, частные пожертвования, плата за обучение и содержание учащихся (воспитанников), доходы от привилегий“ , предоставленных в пользу учебных заведений и воспитательных домов, освобождений от налогов и иных платежей, доходы от специально созданных предприятий, доходы от продажи имущества (имений) учебных заведений.
Основным источником финансирования образовательной деятельности являлись средства государства, т. е. средства бюджета. Считается, что бюджетное устройство и бюджетный процесс в
России начали формироваться с момента составления общих сводных ведомостей государства в 1652 г. Первой ведомостью о доходах и расходах за истекший год и предложениях на будущий стала ведомость гг. по всем приказам. Но собственно бюджетный процесс как элемент составления планов государственного хозяйства возник существенно позднее - в начале XIX в., вследствие принятия бюджетного законодательства, предложенного в гг. Вместо старинных табелей, рассчитанных на несколько лет, прочно установилась ежегодная периодичность росписей. Роспись получила значение государственной, сконцентрировав все доходы и расходы .
Подготовленный в 1809 г. „План финансов“, прообраз современного государственного бюджета , состоял из двух частей.
1. Устройство финансов на 1810 г.
2. Устройство их с 1810 г. на будущее время.
Первая часть включала два раздела: в одном описывались причины, определяющие принятие мер, предлагаемых в Плане“ ; во втором были изложены сами меры и способы их реализации. Второй раздел содержал четыре отделения: расходы, приходы, систему монетную (кассовую) и кредитную, управление. Определение расходов - первая и самая существенная операция в финансах. Все источники государственных доходов и все расходы должны были соединяться в одном управлении. Чтобы оно было эффективным, все доходы и расходы должны были утверждаться ежегодной сметой (бюджетом) в специально установленном порядке. Где не было сметы или годового финансового закона или где этот закон не исполнялся, подобное состояние дел не могло считаться, по мнению, „истинным управлением финансами“. В бюджетной системе страны не должно было существовать никаких налогов и расходов без утверждения и отчета .
Распределение финансовых ресурсов по государственным учебным заведениям осуществлялось на основе сметы доходов и расходов, составлявшейся на очередной финансовый год. В основу сметы были положены так называемые штаты, утверждаемые верховной властью и отображающие все основные виды расходов по содержанию учебных заведений и органов управления ими за счет государственных средств. По сути дела, штаты представляли собой сметы расходов государственных средств на содержание учебных заведений. Например, в 1892 г. был утвержден Штат округов Императорского Санкт-Петербургского Воспитательного Дома и находящихся при них сельских лазаретов. Штат предусматривал для каждого округа расходы на содержание 38 штатных единиц личного состава округа (чиновники и медицинские работники с помощниками), работающих при Правлении округа. Вся территория, на которой были размещены питомцы Воспитательного дома, охватывающая Санкт-Петербургскую, Новгородскую и Псковскую губернии, была разделена на 31 сельский округ, обслуживаемый лазаретами с типовым штатом врачей, а также служащих, расходы на содержание которых также были предусмотрены Штатом .
Штат сельских школ и приютов Воспитательного дома представлял собой, по сути, сборник норм и нормативов расходов на содержание учебных заведений, разделенный на три части: расходы на одну школу, расходы на содержание учителей-наблюдателей (прообраз методистов), а также общие расходы на все школы в округе, связанные с обеспечением отдельных категорий выпускников школ и некоторыми другими нуждами. Примечательно, что в штатах устанавливалось число школ соответствующих разрядов. Так, в округе полагалось иметь 15 школ 1-го разряда, 25 школ 2-го разряда, все остальные школы относились к 3-му разряду. В зависимости от разряда школы учителя получали жалование соответственно 240, 180 и 132 руб. в год.
Расходы по содержанию школы включали:
Наем помещения с отоплением из расчета 8 учебных месяцев по 9 руб. в месяц и 4 неучебных месяца по 3 руб. в месяц - 84 руб. в год;
Освещение школы - 9 руб.;
Библиотека для учителей и учащихся - 12 руб.;
Приобретение и доставка в школу книг и учебных пособий для учащихся - 32 руб.;
Обзаведение вновь открываемых школ необходимым инвентарем и ремонт инвентаря в существующих школах -10 руб.
Очень подробные штаты (сметы) были утверждены, например, для сельских приютов, по содержанию питомцев в детских домах . Расходы классифицировались по видам затрат, причем по некоторым из них предусматривалось определение размера расходов в пределах ежегодных сметных назначений, без установления нормативов, т. е. с ежегодным уточнением. Иными словами, некоторые расходы не нормировались ввиду, очевидно, невозможности или затруднительности установления таких нормативов. Таким образом, в штатах школ и других учебных и воспитательных заведений планировались основные расходы по их содержанию, в чем виден прямой аналог современной сметы бюджетных расходов на содержание образовательного учреждения с классифицированными расходами, а также и нормативной базы финансового планирования в образовании.
Аналогичный порядок финансирования был установлен и для высших учебных заведений при существенно большей их самостоятельности. Так, Общим уставом императорских российских университетов от 01.01.01 г. для университетов была установлена коллегиальная форма управления, в том числе и в финансовой сфере. Устав относил решения по осуществлению расходов на обеспечение деятельности университета к ведению Совета, Правления и попечителя университета.
К ведению Совета в части финансирования было отнесено только рассмотрение финансовой сметы университета, а равно рассмотрение и утверждение ежегодной сметы доходов и расходов специальных средств, составляющих собственность университета.
На утверждение Правления, в частности, были отнесены вопросы производства “в границах сметного на каждый предмет назначения сверхштатного на один предмет расхода, не свыше 300 руб. сер. (серебром.-Примеч. авт.)“ и заключения контрактов на подряды и поставки до 5 тыс. руб.
На утверждение попечителя представлялись следующие вопросы:
Назначение пособий бедным студентам;
Ходатайство правления об освобождении от платы за учение достойных, но бедных студентов, об отсрочке или об уменьшении оной“;
Разрешение осуществления из специальных средств университета сверхштатных расходов на один предмет свыше 300 руб. серебром в год;
Заключение контрактов на подряды и поставки свыше 5 тыс. руб.;
Предложения, касающиеся улучшений по хозяйственной части.
Через попечителя представлялись на утверждение министра заключение контрактов на подряды и поставки свыше 7 тыс. руб. и разрешение сверхштатных расходов из специальных средств университета на один предмет свыше 1 тыс. руб. в год.
Основные же решения по расходованию средств принимались Правлением университета, которое в соответствии с Общим уставом под председательством ректора составляли деканы всех факультетов и проректор, т. е. все административные руководители высшего учебного заведения. В тех университетах, где проректора заменял инспектор, последний участвовал в заседаниях правления с правом голоса только по студенческим делам. В составе правления Московского университета полагался сверх того советник по хозяйственной части, избиравшийся и утверждавшийся попечителем учебного округа из посторонних лиц.
Именно Правление получало сумму, определенную на содержание университета, в сроки, назначенные по ежегодному расписанию, а также принимало деньги, вносимые в виде платы за обучение, и другие доходы университета, отвечало за сохранность денег, распоряжалось ими согласно со штатом и сметой. Правление выдавало стипендии и пособия, заключало договора на подряды и производило выплаты, наблюдая за расходованием сумм и за отчетностью по ним в соответствии с порядком, предписанным общими законами и особыми распоряжениями Министра народного просвещения. Правление имело в своем „ заведовании “ университетскую собственность, наблюдало за порядком в зданиях университета, за содержанием их в чистоте и исправности и за предохранением их от порчи и пожара. Правление заседало, по крайней мере, один раз в неделю и обязано было ежемесячно сообщать Совету и представлять попечителю краткую ведомость о состоянии наличных средств университета. В ведении правления состояли казначей, архитектор, экзекутор и его помощник (только в Московском университете).
Ситуация с выполнением установленных университетам штатов в XIX - начале XX вв., по оценкам современников, немногим отличалась от нынешнего состояния финансирования высшего образования. На протяжении гг. государственные ассигнования на содержание университетов застыли на уровне 1863 г., не покрывая даже половины их действительных расходов. Остальные средства университеты должны были добывать из других источников (доходы от различных предприятий, плата за обучение, частные пожертвования и др.). Во многом только наличие большого числа не предусмотренных штатами приват-доцентов давало университетам возможность обеспечить проведение учебных занятий. Запросы об увеличении ассигнований на университеты неоднократно вносились в правительство и Государственную Думу, но их упорно отклоняли.
Министерство народного просвещения было самым обойден- ным“ в части финансирования. В 1912 г. для двадцати восьми подведомственных ему казенных высших учебных заведений с контингентом студентов в 55,5 тыс. человек (или 74% учащихся государственных университетов и институтов) выделялось 65% правительственных ассигнований на высшее образование. Остальные суммы распределялись между учебными заведениями прочих ведомств, в которых обучалось 26% контингента правительственной высшей школы . В то же время Министерство торговли и промышленности, например, в политехникумах и горных институтах которого обучалось 8582 человека, или 11,4% контингента студентов государственной системы высшей школы, получало 18% субсидий .
Суммы, отпускаемые правительством по штатам 1884 г., признанные недостаточными еще в момент введения этих штатов, увеличивались в крайне ограниченном размере, неравномерно и не соответствовали ни естественному росту и развитию учреждений, ни чрезвычайному увеличению числа учащихся в последние годы (написано в 1913 г. -Примеч. авт.), ни общему вздорожанию жизни. Одновременно университеты получали в специальные средства суммы в виде платы за правоучение, что позволяло увеличивать гонорары профессорам. Несмотря на неравномерность поступления этих средств, в гг. общая динамика показывала рост специальных средств в университетах в целом и некоторое снижение в провинциальных университетах. Основными денежными ресурсами университетов в этот период являлись: штатные суммы, отпускаемые на их содержание из средств государственного казначейства по смете министерства народного просвещения; специальные средства, идущие для той же цели; суммы, ассигнованные из государственного казначейства на строительные нужды. При разработке новых повышенных штатов университетов (1906 г.) предполагалось получаемый профессорами гонорар (от платы за посещение лекций) обратить в доход казначейства для равномерного распределения. Для компенсации недостатка штатных средств приходится использовать специальные средства, которые по своей природе являются прибавочным ресурсом, дополняющим штатные ассигнования и удовлетворяющим новые потребности, не предусмотренные штатами“ .
Поступления средств в учебные заведения делились на два потока: общие доходы и специальные доходы. К общим доходам относились средства из государственного казначейства, доходы от предоставленных привилегий, плата за содержание пансионеров10, проценты с неприкосновенных капиталов, доходы от продажи имущества, пособия. К специальным доходам относились, в основном, проценты с капиталов.
В качестве примера можно привести структуру общих доходов ведомства императрицы Марии , которое можно рассматривать как фонд, аккумулирующий финансовые ресурсы и осуществляющий содержание из них воспитательных домов и учебных заведений (табл. 5.5).
Таблица 5.5. Структура общих доходов ведомства императрицы Марии
Вид дохода
Сумма, руб.
Сумма, руб.
Ассигнования из Казначейства
Доходы от привилегий
Проценты с капиталов
Плата за пансионеров
Доходы от продажи и сдачи в аренду имущества
По официальным данным, в 1912 г. финансы государственных, общественных и частных высших учебных заведений составляли суммуруб., основная часть которых формировалась за счет ассигнований из государственного казначейства (61%), а остальные составлялись дополнительными приходными статьями, основной из которых выступала плата за обучение и содержание в интернатах (табл. 5.6).
Ежегодная стоимость обучения одного студента университета, например, равнялась 228 руб., из которых 98 руб. погашалось самими обучавшимися. Следует отметить, что плата за обучение в университетах впервые появилась в 1817 г. и несколько раз изменялась.
Таблица 5.6. Структура доходов высших учебных заведений в России в 1912 г.
Источник дохода
Сумма, руб.
Всего доходов
в том числе:
Ассигнования из государственного каз-
начейства
Плата за обучение и содержание в ин-
Земские, городские, общественные
средства
Проценты с капитала и специальных
Прочие источники и частные пожертво-
В 1877 г. в столичных университетах плата была 28 руб. 57 коп., в провинциальных-14 руб. 28 коп. В 1845 г. она была повышена до 40 и 20 руб. Кроме студентов к лекциям и практическим занятиям с согласия преподавателя и администрации института могли допускаться посторонние лица“ . За каждый прослушанный ими курс взималась плата 10 руб. в семестр.
В институтах имелись стипендии, причем получавшие государственные и частные стипендии обязывались нести государственную службу по году за каждый год получения стипендий в том случае, если по окончании этими стипендиатами курса в институте им будет заявлено, что правительство имеет надобность воспользоваться их познаниями. Стипендии предоставлялись отличнейшим по успехам и поведению из недостаточных студентов“. В начале XX в. в Петербургском технологическом институте из 2000 студентов бесплатно обучалось 100 студентов, в Харьковском технологическом институте из 1000 студентов - 50 и т. д. .
В советское время учебные заведения финансировались на принципах плановой экономики, отраженных, например, в постановлении СНК СССР от 6 августа 1930 г. :
Основным источником финансирования для государственных высших учебных заведений являлся государственный бюджет соответствующего уровня, для учебных заведений кооперативных организаций - средства этих организаций;
Отпуск средств производился в соответствии с установленными классификациями общесоюзного, республиканского или местного бюджетов в зависимости от уровня, к которому было отнесено финансирование того или иного учебного заведения;
Финансирование учебных заведений осуществлялось в соответствии с финансовыми планами по осуществлению подготовки кадров соответствующих министерств и ведомств или аналогичных планов кооперативных организаций;
На каждое учебное заведение независимо от ведения и уровня финансирования должна была составляться индивидуальная годовая приходно-расходная смета, утверждаемая органом, которому это учебное заведение непосредственно подведомственно;
Расходы по содержанию, строительству, оборудованию всех высших и средних профессионально-технических учебных заведений исчислялись и производились в соответствии с контингентами учащихся, ставками заработной платы преподавательского персонала, нормами материального обеспечения учащихся и объемом капитального строительства.
Исходные данные для определения объемов финансирования образования данного уровня определялись:
Контингенты учащихся - решениями СНК соответствующего уровня власти;
Ставки заработной платы и нормы материального обеспечения учащихся - СНК СССР;
Строительство новых учебных заведений - только по постановлениям СНК СССР;
Капитальные работы по учебным заведениям данного уровня - по решению СНК СССР, принимаемому по представлению Госплана СССР.
Аналогичный порядок финансирования был введен и для образовательных учреждений других уровней образования. Например, постановлением СНК РСФСР от 01.01.01 г. Об обеспечении начальной и средней школы твердым бюджетом и о предоставлении прав распорядителей кредитов директорам и заведующим школ“ были установлены следующие основные положения организации финансирования общеобразовательных школ:
Каждая начальная, неполная средняя и средняя школа в городе и на селе должна иметь твердую годовую смету не позднее декадного (10 дней.-Примеч. авт.) срока со дня утверждения местного бюджета, на котором школа состоит;
Всем директорам неполных средних и средних школ, а также заведующим начальными школами, имеющими не менее 160 учащихся, за исключением начальных школ, состоящих на сельском бюджете, должны быть предоставлены права третьестепенного распорядителя кредитов;
Кредиты для учебных заведений открываются на предстоящий месяц;
Средства перечисляются на текущий счет школы для своевременного и полного обеспечения всех расходов;
Закупка учебников, учебных пособий и других необходимых для учебного процесса материальных средств осуществляется в централизованном порядке на районном уровне.
В соответствии с этим порядком была принята Инструкция НКП и НКФ РСФСР об обеспечении начальной, неполной средней и средней школы твердым бюджетом и о предоставлении прав распорядителей кредитов директорам и заведующим школам“ от 01.01.01 г. , которая предусматривала порядок формирования документов, необходимых для осуществления бюджетного финансирования образовательных учреждений.
Основным плановым документом, определяющим объем и структуру бюджетных ассигнований , являлась смета. Сметы бюджетных учреждений составлялись в два этапа. На первом этапе формировались проекты смет на основе устанавливаемых соответствующим городским или районным отделом народного образования (ГОРОНО или РОНО) контрольных цифр финансирования по местному бюджету - включаемых в проект бюджета объемов финансирования образования. Контрольные цифры определялись исходя из двух показателей:
Лимитов бюджетных ассигнований из местных бюджетов на всеобуч (на образование);
Данных о финансовом и материальном положении образовательных учреждений.
При этом объемы и контрольные цифры бюджетных ассигнований уточнялись на заседаниях с директорами и заведующими каждого учебного заведения. Наряду с контрольными цифрами определялись нормы расходов, устанавливались штаты и уточнялись ставки оплаты труда работников образовательных учреждений в пределах утверждаемых фондов заработной платы, контингенты учащихся и др. показатели деятельности образовательных учреждений, впоследствии получившие название производственные показатели“. По контрольным цифрам составлялись сметы образовательных учреждений и представлялись для включения в проект бюджета. В необходимых случаях директор или заведующий школы представлял предложения по необходимым поправкам в смету (разногласия при составлении проекта бюджета).
На втором этапе, уже после принятия бюджета, в составленные ранее для проекта бюджета сметы вносились поправки в соответствии с установленными объемами и структурой бюджетных ассигнований. После этого сметы утверждались.
При составлении бюджетно-кассовых планов на предстоящий квартал и месяц в рамках утвержденного бюджета и смет расходов финансовые органы обязаны были предусматривать расходование средств с учетом выплаты заработной платы за отпускной период, мероприятий по подготовке к новому учебному году, закупок учебного оборудования, учебников, заготовки топлива и пр.
Органы управления образованием выделяли кредиты каждой школе (распорядителю кредитов) и рассылали извещения об открытии кредитов на предстоящий месяц. Для сельских школ сельсоветы рассылали выписки из местного кассового плана в качестве документов, подтверждающих открытие кредитов. Бюджетные средства распределялись на текущие счета соответствующих учреждений и школ.
Численность и штаты административного и обслуживающего персонала начальных и средних школ устанавливались на расчетную величину класса в 40 учащихся (за исключением школ с численностью учащихся до 80 человек). В школах с 320 и более учащимися предусматривалась штатная должность счетовода-делопроиз - водителя .
При составлении смет образовательных учреждений применялась бюджетная классификация, как, например, приведенная в приложении № 2 к приказу НКФ СССР от 01.01.01 г. № 000 и содержащая применительно к образованию 16 статей расходов. При изменении классификации в 1955 г. число статей для отнесения к ним расходов учреждений, состоящих на государственном бюджете, было сокращено до 13 . Перечень статей и краткое содержание относимых к ним расходов приведены в табл. 5.7.
Данная классификация успешно использовалась практически без изменений при бюджетном финансировании образовательных учреждений вплоть до начала 1990-х гг.
Таблица 5.7. Статьи расходов для учреждений, состоящих на государственном бюджете СССР
Наименование
Включаемые расходы
Заработная плата
Все выплаты работникам штатного состава
Начисления на заработную плату
Специфика сферы образования состоит в том, что целью и результатом ее функционирования является осуществление образовательного процесса. Правда, распространение получил взгляд на выпускника как на результат деятельности системы образования, тезис о несоответствии структуры подготовки специалистов требованиям экономики, или в современных условиях - рынка труда, также представляется результатом именно такого подхода. Если согласиться с этим полностью, то придется решать вопросы собственности на этот результат“ и его купли-продажи. Правда, определенные шаги в этом направлении уже делались и делаются:
Существовала система государственного распределения специалистов, что в некотором смысле отражало претензии государства на результат работы системы образования;
Вводились элементы оплаты отраслей за подготовку специалистов в рамках новых условий хозяйствования;
В настоящее время ставятся вопросы об обязательствах выученного человека перед государством, за средства которого он проходил обучение.
Не вдаваясь в полемику по этому поводу, будем исходить из того, что финансирование образования - это обеспечение финансовыми ресурсами образовательного процесса, осуществляемого образовательными учреждениями. Тем более, что бюджетная система в настоящее время в части финансирования образования настроена именно таким образом, поскольку бюджетные средства выделяются образовательным учреждениям именно на функционирование, которое рассматривается как осуществление образовательной деятельности.
В финансировании образования необходимо еще раз подчеркнуть важную особенность - принцип безвозвратности. Если в сфере производства безвозвратность обусловлена, по сути дела, передачей произведенного результата в собственность финансирующего субъекта, то в образовании выделяемые образовательным учреждениям средства ими непосредственно никак не возвращаются, не возмещаются собственнику средств ни в денежном, ни в материальном или нематериальном эквиваленте. Не возникает и каких-либо обязательств по возврату этих средств. По форме средства потребляются, не преобразуясь в материальный эквивалент, а нематериальный результат образовательной деятельности не может быть выделен в качестве нематериального объекта, поскольку неотделим от своего носителя - человека и не может стать предметом товарно-денежных отношений.
Принцип безвозвратности предполагает также невозможность считать обученного человека, вступающего в жизнь, возмещением или возвращением в иной форме собственнику-государству затрат на его обучение. Важно также и то, что у выпускника не возникает никаких обязательств по возврату средств, затраченных государством на его обучение, по крайней мере - пока.
Необходимо еще раз подчеркнуть, что финансирование образования не является каким-либо выражением отношений купли - продажи“ , где есть встречное движение финансовых ресурсов и их материального или нематериального эквивалента в виде товара или услуги. Финансируя образование, государство не покупает образовательные услуги, а обеспечивает деятельность своего структурного подразделения, производящего эти услуги для части населения безвозмездно.
5.4. Сметный порядок финансирования
Финансирование образования осуществляется в определенном порядке, на основе сметы и называется сметным финансированием. Сметное финансирование - это предоставление денежных средств из государственного и (или) муниципального бюджета для покрытия расходов учреждений на основании сметы - планового документа установленного содержания. Оно осуществляется в строгом соответствии с целевым назначением расходов и нормами затрат, устанавливаемыми финансирующим органом с учетом особенностей деятельности бюджетных учреждений.
Смета бюджетного учреждения представляет собой составленный по установленной или принятой форме и утвержденный в установленном же порядке документ, определяющий объем и поквартальное распределение бюджетных ассигнований на все расходы данного учреждения . Установленные сметой затраты учреждения группируются в соответствии с бюджетной классификацией, которая определяет целевую направленность ассигнований по каждой классификационной статье - группе расходов.
Государственный и муниципальный бюджеты утверждаются на год в разрезе функциональных статей бюджетной классификации (по функциям государства) и главных распорядителей бюджетных средств (министерств и ведомств), т. е. по организационно выделенным отраслям экономики. Именно такое представление бюджета содержится в соответствующих законодательных актах. В соответствии с действующим бюджетным процессом, установленным Бюджетным кодексом Российской Федерации , ежегодно составляется и утверждается бюджетная роспись , представляющая собой детализацию утвержденного бюджета:
По бюджетополучателям;
По статьям экономической классификации;
По кварталам.
Бюджетная роспись составляется главными распорядителями бюджетных средств. Сводная бюджетная роспись по федеральному бюджету в целом, например, составляется и утверждается Минфином России, в регионах - министерствами (комитетами) финансов. В результате утвержденный законодателем бюджет многократно усложняется. Степень усложнения может быть оценена соотношением:
К у = 4 ■ Мб ■ Nст,
где К у - коэффициент усложнения; 4 - число кварталов в году; Мб - число бюджетополучателей; Мст - число статей экономической классификации.
Представляется, что такое увеличение числа показателей бюджета выглядит нерациональным по следующим причинам.
1) Для целей анализа такая детализация представляется избыточной, поскольку в рамках бюджета в целом анализируются не отдельные расходы конкретных бюджетополучателей, а их сводные, обобщенные значения по отраслям или разделам (подразделам) функциональной классификации. Анализ расходов бюджетополучателями осуществляется на принципах управленческого учета, не всегда базирующегося на классификационных статьях бюджета.
2) Чем больше детализированы расходы на стадии составления финансового плана, которым и является бюджет, тем больше поправок придется в него вносить на стадии выполнения, поскольку точность планирования определяется, не в последнюю очередь, динамикой цен на товары и услуги, приобретаемые в течение года на бюджетные средства. Кроме того, нет какой-либо общепринятой методологии бюджетного планирования, что повышает вероятность таких отклонений. Если, к тому же, внесение поправок в бюджетную смету процедурно затруднено, то возможны затруднения и в осуществлении отдельных видов финансируемой из бюджета деятельности.
3) Фактически бюджетная роспись фиксирует предложенное получателем распределение бюджетных ассигнований по статьям, что практически исключает элемент государственного регулирования структуры бюджетных расходов в отдельном учреждении. Следовательно, с этой точки зрения такая детализация может и не фиксироваться на государственном уровне.
Столь подробная детализация бюджетных расходов сама по себе может являться материалом для анализа финансовой политики государства с несколько иной точки зрения. Подробно расписанная в отраслевом, территориальном и предметном разрезах структура государственных расходов может быть (и, по всей видимости, является) очень серьезным инструментом регулирования экономики страны. Зная, например, структуру бюджетного финансирования учебных заведений отдельного города или региона, можно достаточно четко определить, в какое время у них возникнет необходимость потратить известные суммы и на какие цели: на ремонт зданий; на приобретение оборудования и др. Благо, бюджетная классификация позволяет и даже требует весьма детально структурировать расходы. Учитывая жесткий характер бюджетного процесса, можно рассчитывать на выделение средств в указанное время, т. е. прогнозировать и (или) планировать государственный спрос на товары и услуги. Кроме того, структура бюджета в разрезе статей экономической классификации может рассматриваться в качестве своего рода отражения государственной политики субсидирования экономики через государственные закупки . Добавлю, что это является предположением и не относится к изучаемому предмету.
Можно рассматривать экономическую классификацию расходов бюджета в качестве инструмента, позволяющего определить на стадии планирования необходимость и обоснованность тех или иных видов расходов для осуществления финансируемой из бюджета деятельности. В этом смысле классификация отражает представления государства, как субъекта финансирования, о такой целесообразности, а предназначаемые для финансирования тех или иных классифицированных расходов суммы - целесообразные масштабы таких расходов. Степень детализации, принятая при классифицировании бюджетных расходов, может рассматриваться как своего рода индикатор централизации управления финансированием образования (и других бюджетных отраслей, конечно).
Экономический смысл жесткой привязки ассигнований к кварталам во времени и к статьям расходов, как к определенным целям, состоит в том, чтобы сформировать такой механизм движения бюджетных средств, который бы обеспечивал концентрацию определенных сумм в заданный момент времени (квартал, например) у соответствующего получателя для обеспечения достижения установленной цели и незамедлительное расходование этих средств.
Несколько слов об экономической классификации расходов бюджетов. По своему экономическому содержанию расходы любой организации могут быть классифицированы по-разному. Главное при этом - обосновать их необходимость для достижения той цели, ради которой эта организация создана и финансируется. Все остальные расходы можно рассматривать как избыточные, т. е. в известном смысле как нецелевые.
Для коммерческих организаций целью является прибыль. Следовательно, именно прибыль и является мерилом обоснованности расходов: являются ли те или иные расходы необходимыми для получения определенного объема прибыли, можно ли при заданном уровне прибыли обойтись без тех или иных расходов. Возможно, предложенная формулировка является излишне жесткой, но таким образом можно более выпукло обозначить сам подход к проблеме.
Цель деятельности некоммерческой организации в действующем законодательстве однозначно не определена. Приходится исходить из предположения, что целью образовательного учреждения является осуществление образовательной деятельности. Необходимость тех или иных расходов, таким образом, следует оценивать с точки зрения того, насколько они необходимы для достижения именно этой цели.
Для качественной оценки такой необходимости применяется классификация расходов как форма многомерного обобщенного определения расходов, необходимых для получения хозяйственного результата или осуществления той или иной деятельности. Примером такого рода определения качественного состава таких расходов может служить определение, данное в Налоговом кодексе Российской Федерации . В частности, под обоснованными расходами понимаются экономически оправданные затраты, оценка которых выражена в денежной форме. Экономическое оправдание“ в данном случае представляет собой невозможность получения имеющегося, т. е. уже полученного результата без этих расходов. Для планируемого результата, того результата, что только предполагается получить, и разрабатывается смета - плановый документ, обосновывающий затраты, необходимые для планируемого результата.
Структура расходов, связанных с производством и реализацией, разнородна. Для осуществления этой деятельности необходимо не только изготавливать продукцию, но и осуществлять ее хранение и доставку, содержать, эксплуатировать и ремонтировать оборудование, проводить необходимые исследования и разработки, осваивать природные ресурсы, осуществлять управление этими процессами, осуществлять мероприятия по реализации продукции и т. д. В обобщенном виде эти расходы подразделяются на четыре основные группы :
Материальные расходы;
Расходы на оплату труда;
Суммы начисленной амортизации;
Прочие расходы.
Поскольку экономическая целесообразность, особенно на стадии планирования расходов, не может быть обоснована простым отнесением к указанным группам расходов, Налоговый кодекс содержит подробный перечень более конкретных видов расходов, которые могут быть включены в состав обоснованных затрат на производство и реализацию продукции.
Для обоснования необходимости расходов для некоммерческой организации такой подход, в принципе, также применим. Однако с одной оговоркой: на стадии планирования и обоснования расходов для осуществления соответствующей деятельности прибыль не должна предусматриваться. Иными словами, все средства, запланированные в виде доходов, в том числе и из бюджета учредителя, должны расходоваться в полном объеме.
Как уже отмечалось выше, для выполнения этого требования разработаны и многократно апробированы подходы к разработке сметы расходов образовательного учреждения, финансируемого из государственного или муниципального бюджета. В их основу положен принцип расчета обоснованной потребности в бюджетных средствах образовательного учреждения по статьям экономической классификации расходов бюджетов. Более подробно этот вопрос будет рассматриваться дальше. Отметим только, что для для такого расчета необходимо выполнение ряда условий, в том числе:
Необходима хорошо разработанная методическая и нормативная база расчета и обоснования потребности в средствах;
Методическая база расчета должна быть принята всеми заинтересованными сторонами - финансирующими, финансовыми и контрольными органами;
Методическая база должна изменяться вместе с изменением бюджетной классификации.
В настоящее время, к сожалению, эти условия не выполняются, что затрудняет планирование бюджетных расходов.
7Инспектор (дореволюц.) -должностное лицо в учебных заведениях, педагог, являющийся помощником директора .
10Пансионер - от слова „пансион“ (истор.) - закрытое среднее учебное заведение с общежитием для учащихся .
воспитанник (дореволюц.)-учащийся средней школы . В настоящее время обозначает как учащегося, так и выпускника учебного заведения .
Воспитательный дом (дореволюц.) -государственное учреждение для воспитания внебрачных детей и подкидышей .
Приказ - учреждение, ведавшее отдельной отраслью управления в Московском государстве, ведомство .
Приют (дореволюц.) - благотворительное учреждение для воспитания сирот и беспризорных детей .
Правление (дореволюц.)-от „правитель11 - управляющий, заведующий .
Попечитель (дореволюц.) -в дореволюционной России должностное лицо в ведомстве просвещения, руководившее сетью учреждений ведомства на местах или управлявшее отдельным учебным заведением .
Экзекутор (офиц. дореволюц.) -чиновник, ведавший хозяйственными делами и надзором за внешним порядком в канцелярии .
Приват-доцент (дореволюц.)-ученое звание нештатного преподавателя высшей школы .
(1- супруга Императора Александра III.
Совет народных комиссаров, впоследствии - Совет Министров.
Государственная плановая комиссия, в дальнейшем - Государственный плановый комитет.
Народный комиссариат просвещения, в дальнейшем - Министерство просвещения.
Народный комиссариат финансов, в дальнейшем - Министерство финансов.
Интересующиеся проблемой „разделения затрат на образование11 могут ознакомиться с материалами по этому вопросу, например, в журнале „Университетское управление: практика и анализ“ № 3 за 2006 г.
С 2008 г. -на 3 года.
Такая трактовка является не совсем точной и применена для того, чтобы дополнительно подчеркнуть ведомственный разрез бюджета.
Управленческий учет, по мнению ряда специалистов, является процессом индивидуализированным, основанным больше на частных предпочтениях конкретных организаций, учитывающих не только специфику их работы, но и отдельные их особенности. Тем не менее существуют Международные стандарты финансовой отчетности, имеющие в своей основе именно управленческий учет .
Санкт-Петербургский государственный университет экономики и финансов
В условиях проведения широкомасштабной модернизации экономики РФ решающим фактором становится повышение образовательного уровня населения.
Для подготовки квалифицированных кадров требуются систематические значительные вложения в образование.
Основным «поставщиком» образовательных услуг являются образовательные учреждения.
Источники поступления финансовых средств в образовательные учреждения складываются из: бюджетных средств; средств корпораций; средств домохозяйств. В последние годы возрастают объемы финансирования и разнообразие форм денежных средств, привлекаемых в данную отрасль.
В связи с принятием закона от 08.05.2010 г. №83-ФЗ, посвященного совершенствованию правового положения учреждений, кардинальным образом меняется бюджетное финансирование образовательных учреждений. Бюджетные средства будут выделяться в форме субсидии на выполнение задания, а не по смете, как было ранее. В основе расчета субсидии находится нормативный метод.
Широкая сеть дошкольных образовательных учреждений и общеобразовательных школ в подавляющем большинстве находится в ведении муниципальных образований и субъектов РФ, соответственно, эти учреждения финансируются из местных бюджетов и бюджетов субъектов РФ. При этом доля местных бюджетов в финансировании дошкольного и школьного образования снижается, а доля региональных бюджетов возрастает.
Это связано с внедрением нормативно-подушевого финансирования, предусматривающего выделение субвенции из бюджета субъекта РФ местному бюджету на финансирование государственных образовательных гарантий.
Нормативно-подушевое финансирование предполагает, что объем бюджетного финансирования, предоставляемого образовательному учреждению, зависит от численности учащихся и стоимости образовательной услуги, им предоставляемой, в расчете на одного ученика.
В результате образовательные учреждения заинтересованы в максимизации числа учащихся и между ними возникает конкуренция за учеников, что является стимулом для повышения качества предоставляемых образовательных услуг.
Т.о., применение нормативов финансирования обеспечивает повышение прозрачности и объективности распределения бюджетных средств между образовательными учреждениями, а также сокращение времени, которое уходит на переговоры между администрацией школ и органом управления образованием
Роль федерального бюджета, как источника денежных средств для данных уровней образования, незначительна.
Так, доля федерального бюджета в финансировании дошкольного образования в 2009 г. составляла 1% в структуре расходов бюджетов всех уровней по разделу «Образование», а в финансировании общего образования - 1,2%. В структуре расходов на дошкольное и общее образование средства консолидированных бюджетов субъектов РФ составляют 21,5% и 58,7% соответственно.
Подавляющая часть средств федерального бюджета, выделяемых на поддержку образования, направляется на финансирование профессионального образования, из них 80% - на финансирование высшего образования.
Из федерального бюджета поступают средства на реализацию федеральных целевых программ в области образования и национального проекта «Образование», что напрямую касается первых ступеней образования.
Этот проект реализуется на территории РФ пять лет. Финансирование проекта является одним из важных направлений расходов федерального бюджета в форме субсидий.
На его реализацию в 2006 г израсходовано 28,96 млрд руб., в 2007 г. - 51,97 млрд руб., в 2008 г - 42,6 млрд руб., в 2009 г. - 21,03 млрд руб. Доля расходов федерального бюджета составляла 13-18% в 2006-2007 гг., а в 2009 г. этот показатель значительно уменьшился до 6,8%, что было связано с кризисом.
Динамика бюджетного финансирования общего образования в последние годы является положительной.
Так, по данным МФ РФ, бюджетные средства на финансирование общего образования из средств консолидированного бюджета РФ составили: 484,1 млрд руб. в 2006 г.; 454,7 млрд руб. в 2007 г.; 737,8 млрд руб. в 2008 г. и 795,6 млрд руб. в 2009 г. Тем не менее, система общего образования в нашей стране функционирует в условиях постоянного недофинансирования.
С 2007 года в качестве дополнительных средств финансирования образовательных учреждений стал использоваться целевой капитал («endowment»). Так, 30.12.2006 г. принят пакет законов, регулирующих создание целевых капиталов в России.
В настоящее время появилась возможность дополнительного финансирования образования за счет средств материнского капитала. Сегодня получение образования не исчерпывается процессом обучения в формальном секторе.
В связи с развитием рынка образовательных услуг все большую роль начинает играть неформальное образование детей и взрослых.
Получение такого рода образования не фиксируется выдачей официального документа и связано с нелицензируемой деятельностью частных преподавателей.
Обособленно в системе источников финансирования образования находится образовательный кредит. Это новый вид кредитования, который практикуется весьма ограниченно.
Для того, чтобы кредитные образовательные программы могли охватить широкий круг студентов, необходимо разработать приемлемые условия: осуществлять кредитование без залога и предоплаты сроком на десять лет, причем первые пять с половиной лет, отведенные на обучение и дальнейший поиск работы, должны считаться льготным периодом, т.е. обслуживание займа должно быть бесплатным и должна быть предусмотрена частичная компенсация из бюджета рыночной процентной ставки.
Эти условия позволят отечественной модели образовательного кредитования максимально приблизиться к западноевропейским стандартам.
Еще по теме ИСТОЧНИКИ ФИНАНСИРОВАНИЯ ОБРАЗОВАНИЯ В РФ: СОВРЕМЕННЫЕ ТЕНДЕНЦИИ:
- Финансирование системы образования. Фонды образования, их структура и назначение
- Современное правовое образование в контексте формирования новой системы образования
- 5.2 Финансирование услуг в сфере образования и здравоохранения
- § 2 Теократические тенденции современной государственности
- Современные тенденции и противоречия российского антимонопольного законодательства
- Авторское право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История государства и права - История политических и правовых учений -
ТЕМА 3. ЭКОНОМИКА ОБРАЗОВАНИЯ
3.2. Финансирование образования
Источниками финансирования образования являются:
Государственный бюджет;
- поступления от платных образовательных услуг;
- научно-техническая деятельность образовательных учреждений и коммерческая реализация ее результатов,
- предпринимательская деятельность образовательных учреждений, не связанная с образованием и научно-технической деятельностью.
Государственное и муниципальное финансирование образования составляет 3,2% ВВП, из средств предприятий и населения по различным каналам в сферу образования поступает 1,7% ВВП. В 90-е гг. произошло резкое падение финансирования образования, вызванное неблагоприятной макроэкономической ситуацией. По уровню финансирования образования Россия заметно отстает от индустриально развитых стран мира. Так, затраты на одного студента в конце 90-х гг. составляли 300 долл. в год, в США – 18 тыс. долл 19 .
Государственное финансирование
Общие расходы на содержание учреждений образования России в последние годы составляют примерно 12% общих расходов консолидированного бюджета. Основная доля расходов приходится на территориальные бюджеты: из федерального бюджета на образование выделяется около 4% его расходов, из бюджетов субъектов РФ - около 20% их расходов.
Расходы на образование в соответствии с бюджетной классификацией включают затраты на общее образование, на воспитание детей и подростков, на культурно-просветительскую работу и на подготовку кадров. В общей сумме расходов на образование затраты на детские дошкольные учреждения составляют примерно 15%, на общее среднее образование - 41%, на школы-интернаты - 8%, на среднее специальное образование - 10,5%, на высшее образование - 11,5%.
В общей сумме бюджетного финансирования средние школы на 99% финансируются из бюджетов субъектов РФ, на 1% - из федерального бюджета. Высшие учебные заведения на 96% финансируются из федерального бюджета и на 4% - из территориальных бюджетов 20 .
Законом предусмотрено, что финансирование образования входит в компетенцию Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
В компетенции РФ находятся:
Доля федерального бюджета, направляемая на финансирование образования;
- формирование федерального бюджета в части расходов на образование;
- создание федеральных фондов развития образования;
- установление налоговых льгот, стимулирующих развитие образования;
- определение федеральных нормативов финансирования образования в зависимости от количества учащихся, воспитанников, минимальных размеров ставок заработной платы и должностных окладов работников образовательных учреждений и государственных органов управления образованием.
В компетенции субъектов РФ находится формирование их бюджетов в части расходов на образование и установление региональных нормативов финансирования образования. В компетенции органов местного самоуправления - формирование местных бюджетов и фондов развития образования, разработка и принятие местных нормативов финансирования образования.
Бюджетное финансирование получают и негосударственные образовательные учреждения с момента их государственной регистрации, но существует дискриминация негосударственного и смешанного секторов образования.
Финансирование учреждений образования осуществляется на основе государственных и местных нормативов финансирования в расчете на одного обучающегося или воспитанника по каждому типу образовательного учреждения. Федеральные нормативы финансирования должны утверждаться ежегодно Государственной думой одновременно с принятием закона о федеральном бюджете на очередной год и быть минимально допустимыми. Региональные и местные нормативы финансирования должны учитывать специфику образовательного учреждения и быть достаточными для покрытия средних по данной территории текущих расходов.
Схема финансирования государственных и муниципальных образовательных учреждений определяется типовым положением о соответствующем виде образовательного учреждения.
Расходы на общеобразовательные школы являются основными в общих расходах на образование. Они включают затраты на текущее содержание (зарплата, учебные, канцелярские и хозяйственные расходы, расходы на командировки и др.), приобретение оборудования и инвентаря, капитальный ремонт и строительство новых зданий. Расходы на текущее содержание школ определяются исходя из среднегодового количества классов и среднегодового количества педагогических ставок на один класс.
Расходы на школы-интернаты определяются по числу воспитанников, количеству классов и педагогических ставок. В отличие от общеобразовательных школ здесь дополнительно предусматриваются штат воспитателей и некоторые другие расходы.
Финансирование детских дошкольных учреждений зависит от среднегодового числа детей, количества групп и часов пребывания одного ребенка в детском учреждении. Статьи расходов - зарплата работников учреждения, питание воспитанников, игрушки, канцелярские и хозяйственные расходы, оборудование, пособия. Плата родителей составляет примерно 20% общих расходов детских дошкольных учреждений.
Финансирование подготовки кадров включает финансирование учреждений профессионально-технического образования, среднего специального образования, высших учебных заведений. Бюджетные ассигнования высшей школе направляются в основном государственным учебным заведениям. Расходы определяются отдельно по каждому ВУЗу (с учетом специфических условий их работы) исходя из среднегодового числа студентов, норм их материального обеспечения, ставок заработной платы преподавателей и других показателей. Финансирование высшего образования осуществляется на основе следующих принципов:
1) компенсационный принцип: нехватка средств государственного (регионального) бюджета должна быть компенсирована дополнительными законодательно определенными полномочиями, предоставленными ВУЗу государством (местными властями);
2) принцип наделения высшей школы дополнительными правами в налогообложении;
3) принцип ориентации на вложение средств в развитие высшей школы как субъекта рыночной экономики: инвестирование в перспективные направления деятельности ВУЗа, поддержка развития предпринимательства в высшей школе;
4) реинвестиционный принцип - предоставление высшей школе права на предпринимательский оборот госбюджетных средств в целях увеличения инвестиционных возможностей;
5) принцип равнозначности государственных и негосударственных высших учебных заведений исходит из того, что негосударственные учебные заведения обеспечивают удовлетворение потребностей в образовании, более чутко реагируют на рыночную конъюнктуру, способствуют повышению уровня конкурентности высшего образования, обеспечивают разгрузку государственной системы высшей школы.
Доходы от платной образовательной деятельности
Государственные учреждения образования имеют право выполнять дополнительные платные услуги. К дополнительным платным услугам населению относятся: обучение по дополнительным образовательным программам и платным специальностям, преподавание специальных курсов и циклов дисциплин, репетиторство, углубленное изучение отдельных предметов и т.д. Например, общеобразовательная школа по существующему законодательству имеет право:
Привлекать дополнительные средства за счет организации платных факультативных курсов по углубленному изучению отдельных предметов, специальных лекций и консультаций с приглашением высококвалифицированных специалистов из других организаций, дополнительных занятий физической культурой и спортом;
- предоставлять населению за дополнительную плату образовательные услуги повышенного качества путем снижения наполняемости классов ниже нормативного уровня;
- реализовывать изделия и услуги, полученные в процессе воспитания учеников при выполнении ими заказов предприятий и организаций;
- сдавать в аренду школьные помещения и т.д.
Для негосударственного образовательного учреждения платная образовательная деятельность является основным источником финансирования. Она не рассматривается как предпринимательская, если получаемый от нее доход полностью идет на возмещение затрат по обеспечению образовательного процесса.
Доходы от научно-технической деятельности и коммерческой реализации ее продукта
Образовательное учреждение может получать доходы от выполнения заказов на научно-техническую продукцию как от органов государственной власти, так и коммерческих структур. Доход может быть получен также от реализации учебных изданий, обучающих компакт-дисков, словарей и т.п.
Доходы от предпринимательской деятельности
Предпринимательская деятельность образовательного учреждения - сдача в аренду основных фондов и принадлежащего ему другого имущества, торговля покупными товарами, оказание посреднических услуг, долевое участие в деятельности других предприятий и организаций, приобретение акций, облигаций и других ценных бумаг и получение доходов по ним, ведение иных внереализационных операций, приносящих доход.
Привлечение образовательным учреждением дополнительных средств не влечет за собой снижения нормативов и абсолютных размеров его финансирования из бюджета.
Спонсорская поддержка
В настоящее время спонсорские средства на поддержку учебных структур относятся после уплаты налогов на чистую прибыль предприятий. Это делает спонсорскую помощь крайне невыгодной для предприятий. Требуется изменить существующий порядок, создать стимулы спонсорской поддержки учреждений образования.
19 Поиск. - 1997. - №13. - С.9.